国家粮食安全保障是关系到全民健康社会稳定的重要举措。本研究从国际社会的食物安全保障经验入手，提出以大食物理念为指导的国家粮食安全应更多关注数量、品种、质量与营养等多个维度。

　　一、国际社会食物安全保障做法与经验

　　（一）食物安全保障目标已由“单一数量”向“数量、结构、质量与营养”四位一体过渡

　　随着全球食物保障能力的提升和人类生活水平的提高，国际上食物安全的保障目标也在不断提高，逐步由数量安全向兼顾数量、结构、质量与营养安全过渡。2001年，联合国粮农组织重新对食物安全作出定义，认为“食物安全应该以满足人们更加丰富的饮食需要和需求偏好为目标，确保每个公民在时间、空间、经济上无障碍地获得足够、安全、富有营养的食物，保障一国食物安全既要有充足的食物数量且产品结构能够符合当地居民消费偏好，又对食物品质、营养做出要求，是集数量、结构、质量与营养四位一体的食物安全保障。

　　（二）食物安全保障层面正由国家、政府向家庭、个人层面延伸

　　食物消费既是一个经济问题，也是一个社会问题，即使是食物供给十分充足的国家，也存在少数贫困人群食物不安全的问题。20世纪80年代以后，市场日益成为影响粮食等主要食物安全的重要因素，联合国粮农组织和一些国家在重视保障国家粮食等主要食物总量供应充足的同时，又强调必须使“每一个家庭都有获得足够粮食等主要食物的能力”，将食物安全保证层次从国家、政府层面延伸到家庭、个人层面，将“家庭食物安全”、“个人食物安全”作为确保国家食物安全的新要求。

　　（三）食物安全保障途径逐步由立足国内向统筹境内境外转变

　　1995年全球农产品贸易自由化之前，各国家、各地区都有一个单独的食物生产和经销体系，基本完全立足国内资源国内市场保障国内食物消费需求，除个别365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载资源十分短缺的国家以外，大多数国家食物自给水平都比较高。随着全球农产品贸易自由化的推进，农产品进出口关税大幅下降，利用国际市场保障国内食物安全的成本明显降低。一些365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载资源相对短缺的国家开始寻求利用国际贸易、租赁境外365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载资源等方式保障国内食物安全。

　　（四）食物安全保障手段正由调整供给向供给与需求同步管理转变

　　从全球范围来看，普遍存在食物生产资源环境压力增大与浪费损耗严重的问题。2013年，联合国环境规划署、联合国粮食与365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载组织共同发起了减少食物浪费的全球行动，提倡爱惜与节约食物，并将节约食物列入千年发展目标。另一方面，发达地区生活水平在经历了“饥饿”、“温饱”、“小康”阶段后，普遍存在饮食过度的问题，食物消费中少数低收入者饥饿与大部分群体过度饮食现象并存，居民营养健康状况大幅下降，社会医疗负担加重，政府部门开始重视消费引导工作，倡导健康营养的膳食模式，努力提升家庭、个人层面食物安全水平。

　　（五）食物安全保障理念已由满足当下向兼顾长远转变

　　随着全球人口增加、食物需求上升以及日益恶化的环境气候，世界各国普遍认识到不计资源环境代价，一味提高产量的方式只能满足当下食物消费需求，是一种牺牲长远利益的食物安全保障方式，实质上是一种不可持续的食物安全。2001年，在德国波恩举行的世界食物安全大会提出了食物可持续安全的概念，倡导建立食物生产可持续模式，核心要求是既满足当代人食物消费需求，又不能损害食物生产能力，确保满足后代人食物消费的资源基础。

　　二、现阶段确保国家粮食安全面临的新形势

　　新中国成立以来，我国居民生活水平先后经历了贫穷、温饱、小康[1]三个发展阶段，目前正处于相对富裕期。这期间，随着居民食物消费水平提升和工业化发展，我国粮食安全保障范围逐步由“口粮”向“口粮+饲料粮+工业用粮”拓展，保障要求逐步提高，保障难度逐渐加大。归纳来说，确保现阶段国家粮食安全面临四个方面的新形势。

　　（一）结构性平衡成为现阶段粮食安全的新挑战。

　　从总量上看，我国粮食供需基本平衡，2014年粮食自给率在95%以上，但结构性过剩与短缺的矛盾日益突出，其中稻谷、小麦自给率为103%，玉米为118%，薯类杂粮为91%，大豆只有15%，结构性产需不平衡造成了目前产量多、进口多、库存多“三多并存”局面。更为值得关注的是，小麦、稻谷、玉米这些国内生产充足的品种，由于国内产品缺乏品质与价格优势，还需要从国外大量进口。确保现阶段国家粮食安全，必须从品种与质量两个层面确保我国粮食供需结构性平衡。

　　（二）营养型改善是确保国家粮食安全的新需求。

　　当前我国已进入消费结构加快升级阶段，消费者不仅要“吃得好”，还要“吃得营养、吃的健康”，在对食物质量关注的同时，也越来越关注食物营养品质。据卫计委营养监测数据，2012年口粮占人均每日总热量的53.1%，口粮是改善居民膳食营养最重要的一类产品，国际组织对非洲等地区的营养援助也从主食产品入手。顺应居民消费趋势，确保国家粮食安全不仅要注重宏观上产量与结构平衡，也要从微观上注重农产品营养品质提升，为老百姓饭碗里装更营养的食物，确保在微观上实现一日三餐营养均衡。

　　（三）绿色型生产成为保障粮食可持续安全的迫切要求。

　　一是维系粮食生产的耕地和水资源保障难度增大。工业化城镇化不断挤占365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载生产用地用水，2002～2012年，全国新增建设用地占用耕地年均480万亩左右，365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载用水占全社会总用水比重下降5.6个百分点。二是资源要素使用粗放、转化利用效率低。我国农田灌溉用水有效利用系数仅为50%，每方水的粮食生产率、化肥有效利用率仅为发达国家的65%、50%。三是365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载面源污染及重金属污染呈加剧之势，全国土壤总的点位超标率为16.1%；中重度污染耕地面积在5000万亩左右。保障粮食可持续安全，迫切需要转变粮食生产方式，提高资源利用效率，探索绿色型可持续粮食生产方式。

　　（四）浪费性消费成为国家粮食安全保障的额外负担。

　　我国居民生活水平已整体达到小康之上，食物浪费和过度消费的问题日趋显现，浪费性消费成为新形势下保障国家粮食安全的新难题。2011年FAO发布的全球食物损耗与浪费报告公布的数据显示，包括中国在内的亚洲工业化国家谷物、肉类、水产品、奶类在消费环节的浪费比重分别为20%、8%、15%、5%。以热量过度摄入为特征的过度食物消费造成慢病高发，2012年中国成人超重率30.1%，肥胖率11.9%，1/4以上的成人为高血压，成人糖尿病患病率为9.7%，与10年前相比，均有不同程度上升。在日益严峻的粮食生产形势和刚性增加的消费需求下，浪费性消费已成为保障国家食物安全的额外负担。

　　在新的生产与消费阶段，保障国家粮食安全，必须以大食物理念为指导，着眼于居民整体食物消费需求，以全球视野布局粮食供给，统筹利用两种资源两个市场，供给侧改革与需求侧管理同步发力，既挖掘耕地资源生产潜力，又向草地资源、海洋资源拓展，通过转方式、调结构，最终实现数量、品种、质量与营养等多维度上粮食可持续安全。

　　三、“十三五”食物消费趋势及国家粮食安全保障需求

　　（一）“十三五”食物消费趋势

　　1．基于营养需求视角的居民食物消费趋势

　　2014年国务院办公厅印发了《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》，提出到2020年，全国人均每日摄入能量2200-2300千卡，其中，谷类食物供能比不低于50%，脂肪供能比不高于30%；人均每日蛋白质摄入量78克，其中，优质蛋白质比例占45%以上。达到上述营养目标，口粮、肉类、蛋类、奶类、水产品人均年摄入量（是指生重可食部分重量）分别为135公斤、29公斤、16公斤、36公斤、18公斤。充分考虑上述各产品全产业链损耗和不可食用部分，满足我国居民基本营养需求，预计2020年人均口粮、肉类、蛋类、奶类、水产品消费量分别为162公斤、58公斤、21公斤、40公斤、55公斤。

　　2．基于消费规律视角的居民食物消费趋势

　　亚洲华裔地区食物消费升级规律表明，在人均GDP7000-15000美元发展阶段，人均食物消费的典型特征是主食（口粮）下降、动物产品增加。2014年，我国人均GDP7680美元,居民食物消费正处于动物产品替代口粮消费阶段。参照近10年我国食物消费变化趋势，预计2020年人均口粮消费量下降为152.2公斤，人均肉类、蛋类、奶类、水产品年消费量分别提高为75.4公斤、21.1公斤、40.1公斤、44.2公斤。

　　3．居民食物消费趋势综合判断

　　综合营养需求、消费规律两个视角分析，预计2020年人均口粮、肉类、蛋类、奶类、水产品消费量分别为157.1公斤、66.7公斤、21.0公斤、40.0公斤、49.6公斤，“十三五”期间我国居民食物消费呈现3大趋势。

　　一是动物产品将替代部分口粮，未来人均食物消费继续保持口粮下降、动物产品消费增加的态势。2020年人均口粮、肉类、蛋类、奶类、水产品消费量分别为157.1公斤、66.7公斤、21公斤、40公斤、49.6公斤，与2014年相比，口粮减少3.8公斤，动物产品增加12.3公斤，其中蛋类保持稳定，肉类、奶类、水产品分别增加1.9公斤、5.3公斤、5.3公斤。

　　二是口粮消费日趋营养化，马铃薯杂粮将替代部分传统口粮，三大谷物人均口粮消费下降。相比三大谷物传统口粮，马铃薯、杂粮热量密度低、营养比较丰富，在同等消费量的情况下，多吃马铃薯、杂粮有助于控制热量总摄入量，同时其他营养指标能够得到改善。随着城乡居民营养观念的转变，以马铃薯、杂粮为代表的粗粮越来越受消费者欢迎。依据《2016年中国居民膳食指南》推荐标准，从营养需求预判，如2020年居民人均每日薯类及杂粮摄入量达到100克，居民口粮消费结构（即传统三大谷物与马铃薯杂粮的比例），将从目前的95:5，发展为90:10。

　　三是动物产品消费结构逐步优化，更营养的草食畜产品和水产品增幅较大。参照2013年国家统计局高收入组的肉类消费结构分析，预计2020年猪肉消费比重下降到63%，牛羊肉比重提高到16%以上。与2014年相比，草食畜产品和水产品消费增幅较大，牛羊肉、奶类、水产品人均消费量分别增加26%、15.1%、12%，均高于动物产品平均10%的增幅。

　　从消费总量分析，人口按照14.3亿计算[2]，2020年全国口粮、肉类、蛋类、奶类、水产品消费总量分别达到2.25亿吨、9538万吨、3003万吨、5720万吨，7093万吨，与2014年相比，各增加2.1%、7.6％、3.8%、20.4%、17.1%。

　　（二）“十三五”国家粮食安全保障需求[3]

　　1．总量方面

　　受人口刚性增长、动物产品消费增加带动，“十三五”期间我国粮食需求继续保持增长态势。据测算，2020年我国粮食需求总量增至近7.1亿吨，与2014年相比，增加5310万吨，年均增加约890万吨，与2003-2014年1500多万吨年均增量相比，需求增速有所下降。

　　2．结构方面

　　从用途上看，2020年口粮用粮下降到30%左右，饲料用粮占比接近50%，饲料粮成为粮食安全保障的重要方面。在2020年新增的5310万吨消费需求中，饲料粮占90%以上。“十三五”饲料用粮占比将继续保持上升态势，2020年增至46.3%，与2014年相比，提高近4个百分点，口粮占比下降为31.7%。

　　从品种上分析，小麦、水稻需求稳中略降，玉米、大豆需求继续保持上升态势，但增速明显下降，薯类杂粮需求进入上升通道。2020年，我国水稻、小麦需求量分别为1.95亿吨、1.21亿吨，与2014年相比，分别减少539万吨、108万吨；玉米、大豆需求量分别增至2.07亿吨、1.02亿吨，与2014年相比，各增加14.0%、27.3%；薯类杂粮需求一改过去长期稳定的态势，消费需求逐步提高，预计年均增量203万吨左右，需求总量达到8231万吨，与2014年相比，增加14.8%。

　　除此之外，青贮玉米和牧草饲料需求将大幅增加，预计2020年分别达到7162万吨、796万吨，可节约使用籽粒玉米1100万吨、豆粕770万吨。随着草食畜牧业发展及其饲料结构升级，青贮玉米和牧草在国家粮食安全保障中的补充地位进一步加强。

　　四、大食物理念下的国家粮食安全保障目标、思路与途径

　　（一）保障目标

　　面临新形势、新需求，保障国家粮食安全，构建以“食物安全”为目标，以“产能提升”为核心，以“数量充足、结构合理、优质营养、生产绿色”为特征，兼顾数量、质量与效益的可持续粮食安全保障体系。到2020年，我国粮食（不含大豆）自给水平不低于95%，粮食生产能力稳定在6亿吨以上，大幅增加优质营养农产品比重，逐步建立与市场需求相符合、与资源禀赋相匹配的生产结构。

　　（二）保障思路与途径

　　构建兼顾数量、质量与效益的可持续粮食安全保障体系，必须树立新的粮食安全观，在“保产能、保口粮”的基础上，按照“降自给、提单产、调结构、转方式、保生态”总体思路，从数量、结构、品质与发展方式上分类施策，确保大食物理念下国家粮食安全。

　　1.在数量上，区别不同产品用途设定自给率安全阈值，确保供给安全与数量充足。水稻和小麦主要用作口粮，必须确保绝对安全，自给率保持在98%以上；玉米主要用作饲料，自给率可维持90%基本自给水平；大豆以油用为主，可主要依靠国际市场解决；薯类和杂粮国际市场空间有限，考虑到不同产品特性，自给率应分别保持100%、95%以上的水平。以此目标自给率测算，2020年通过进口1800万吨粮食（不含大豆）、8700万吨大豆，国内粮食产量可以调整为6.04亿吨，届时粮食（不含大豆）自给率可达到95%以上目标水平（97%）。

　　2.在结构上，扩大饲料作物生产，优化粮饲结构，适当压缩水稻、小麦与籽粒玉米播种面积，为马铃薯和杂粮、青贮玉米和优质牧草、生态治理提供空间。如单产保持近20年增幅，2020年水稻、小麦与籽粒玉米播面减少1.28亿亩，大豆、马铃薯、杂粮分别增加2800万亩、1100万亩、340万亩，粮食播面降至16.12亿亩，共调整出8500多万亩播面，除用于发展5000万亩青贮玉米之外，还有3500万亩播种面积可用于种植牧草、休耕或生态治理。

　　3.在品质上，发展优质专用品种，提升产品营养品质，为老百姓饭碗里装品质更优、营养更丰富的食物，从品质与营养层面实现我国粮食供求平衡。一是优先发展优质稻米、强筋弱筋小麦等优质品种，积极推进南方籼改粳和专用小麦生产；二是促进籽粒玉米生产专业化，重点发展高淀粉、高油、优质蛋白玉米；三是加快发展主食用马铃薯，力争2020年适宜主食加工的品种种植比例达到30%。

　　4.在发展方式上，推动365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载发展由外延式向内涵式转变，稳步提升粮食产能。近期，要充分利用国内库存大、国际市场空间大两大有利条件保障国内需求，减轻国内生产压力，推动365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载发展由外延式向内涵式转变。从我国365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载资源禀赋和生态环境出发，统筹兼顾粮食生产、农民增收和生态保护需要，建立可持续种养模式，弥补365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载发展的生态短板。

　　五、大食物理念下保障国家粮食安全的政策建议

　　（一）发展营养品质型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载生产

　　通过生物强化和传统育种等手段改善粮食作物品质，大幅提升优质农产品比重，丰富优质农产品内涵，将营养品质指标纳入优质农产品标示范畴，推动“三品一标”向“四品一标”升级，加快研发流通、加工环节中的营养和品质保持或增进技术，建立以营养和品质为导向的食物安全评价系统。

　　（二）建立“大粮食”产业支持政策体系

　　完善三大谷物生产支持政策，加大薯类、杂粮、青贮玉米、优质牧草在良种、农机具购置、储藏设施建设等方面的财政补贴，加快实施马铃薯主食产业化发展战略，推动杂粮、青贮玉米和优质牧草产业化发展，加快形式粮饲互补的“大粮食”生产格局。

　　（三）建立良田良法良种良技相配套的绿色生产模式

　　加快推进10亿亩高标准农田建设，并将其划定永久农田，确保2020年我国粮食播种面积稳定在16亿亩以上，扩大耕地轮作休耕试点范围，发挥品种和科技在粮食增产节本增效中的作用，大幅提升绿色增产增效模式在生产中应用比重。

　　（四）建立粮食进口风险预警与调控机制

　　依据目标自给水平，结合当前进口情况，将2000万吨作为粮食（不含大豆）安全进口上限，针对超额进口部分建立进口风险预警和国内产业安全评估机制，完善粮食进口管理制度，发挥好进口配额在平衡供需、服务调控中的作用，增强对海外粮源的掌控能力。

　　（五）加强食物消费需求侧管理

　　定期更新并发布《国家食物与营养发展纲要》，全面普及膳食营养和健康知识，鼓励科学合理消费，反对浪费，构建鼓励减量、营养、健康、绿色消费的制度体系，针对低收入家庭、中小学生及其他重点群体开展食物援助或营养干预，制定有针对性消费引导与营养干预政策。

　　组  长：王小虎

　　副组长：周应华

　　成  员：聂新鹏 刘洋 程广燕 郭燕枝 黄家章

　　[1]联合国根据恩格尔系数的大小，对世界各国的生活水平有一个划分标准，即一个国家平均家庭恩格尔系数大于60%为贫穷；50%-60%为温饱；40%-50%为小康；30%-40%属于相对富裕；20%-30%为富足；20%以下为极其富裕。

　　[2]据国家卫计委发布信息，人口总量将在2029年达到峰值14.5亿，假设2016-2029年人口增长率保持不变，预计2020年总人口是14.3亿。

　　[3]在假定工业用粮和种子用粮规模保持不变的前提下，立足于居民口粮、动物产品消费变化，结合对养殖业饲料升级分析，对“十三五”粮食需求做出分析。