防止耕地“非粮化”，是保障国家粮食安全的重要举措，是中央的明确要求。今年以来，一些地区出现了处置耕地“非粮化”工作碰到矛盾问题较多、推进困难的情况，经新闻媒体报道，引起有关方面关注。近期，政策与改革司组织赴辽宁、浙江、广西、湖南，就此问题进行专题调研。总的看，4省区防止耕地“非粮化”政策加快落地见效，耕地“非粮化”增量得到有效遏制，但要彻底解决存量问题，还需要破解诸多堵点难点。为此，应保持耐心，分类施策，妥善化解。 

　　一、耕地“非粮化”增量得到有效遏制  

　　去年11月，国务院办公厅

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　　（一）加大排查力度，摸清“非粮化”底数。4省区都成立了工作专班或领导小组，督促全面排查。湖南采取“村组上报、乡镇复核、县区抽查、市州审核、技术单位分析对比图斑核实”方式，排查出耕地“非粮化”面积共386.39万亩，占全省耕地面积的6.19%。浙江审计发现，全省810.78万亩粮食生产功能区中，存在“非粮化”面积112.52万亩。其中，松阳县粮食生产功能区5万亩，存在“非粮化”面积2.5万亩，大多种植茶叶；云和县粮食生产功能区1万亩，存在“非粮化”面积0.26万亩，种植雪梨、油茶等。辽宁北镇市90万亩粮食生产功能区中，有3—4万亩耕地用于建设蔬菜暖棚。广西在脱贫攻坚中重点发展特色产业，耕地一度出现“非粮化”趋势，2015年以来，南宁市有122.49万亩耕地转为园地和其他农用地，用于种植香蕉和木瓜等。 

　　（二）开展专项行动，坚决遏制增量。4省区都出台了防止耕地“非粮化”、促进粮食生产的政策文件，严格监督考核，压实工作责任，坚决遏制新增耕地“非粮化”。浙江省对粮食生产功能区目标作物面积、粮食产量等情况进行全程跟踪、动态管理。松阳县建立常态化巡查制度，发现新增耕地“非粮化”问题立刻限期整改，同时建立健全茶叶、水果等种苗生产销售档案制度，逐笔记录种苗去向，防范种苗流入粮食生产功能区。调研组所到地区普遍表示，耕地“非粮化”增量已得到有效遏制。 

　　（三）注重基层实际，分类整治存量。广西针对耕地“非粮化”现象，制定了8条工作措施和3条保障措施。湖南对2020年底以前形成的“非粮化”存量问题，分类稳妥处置。湖南永州市对运行正常、效益好的“非粮化”项目，加强管理和监测，对因政策调整、自然灾害、病害等原因造成产品不符合市场需求的项目，要求恢复种植粮食作物；长沙市望城区对发展水稻确有困难的旱土、高岸田、天水田、矿区渗漏田等，引导农民因地制宜种植旱杂粮，发展玉米、红薯、大豆等旱地作物间作套种，进一步增加旱粮面积。2021年上半年，浙江省已完成粮食生产功能区中“非粮化”处置40.58万亩，占审计发现面积的36.1%。 

　　（四）加大扶持力度，保障种粮效益。广西南宁市本级财政安排1600万元实施水稻种植补贴，2021年上半年粮食种植面积同比增加7.6万亩；宾阳县推进粮食全产业链发展，通过稻谷生产者补贴、水稻社会化服务补贴等，培育水稻生产社会化服务主体；上林县试点引入生物技术开展旱改水，盘活低产田、弃耕地、撂荒地等发展粮食生产，在改良土壤、重金属污染防治、增加粮食面积和产量、提高农民收入等方面同步取得良好成效。湖南长沙市对水稻生产面积400亩以上、双季稻率和优质稻率均在60%以上的种植主体，给予3万元的年度生产补助，种植面积每增加200亩，相应增加1万元生产补助；双峰县建设早稻高产示范片86个，评选种粮标兵户10名，每名奖励2万元。浙江湖州引入新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体流转分散的“非粮化”耕地，通过土地整治实现集中连片复垦种粮，利用科技手段推动土地规模化、集约化经营，种粮效益大幅提升，得到了农民欢迎。 

　　二、处置耕地“非粮化”存量难度大  

　　耕地“非粮化”存量是长期累积的结果，成因复杂，处置难点多、风险大、成本高，是一场攻坚战、持久战。在这种情况下，处置耕地“非粮化”工作有困难、有阻力是正常的。从调研情况看，各地处置“非粮化”工作总体平稳有序，但仍面临着诸多障碍因素，对如何推进下一步工作，基层同志心存疑虑。 

　　一是兼顾好农民持续增收难度加大。基层普遍反映，多年来，发展特色产业是增加农民收入的重要手段，但由此也造成了一定的耕地“非粮化”存量。双峰县干部认为，如果强制“非粮化”耕地改种粮食，容易引起群众对产业政策稳定性的质疑，损害政府威信；如果不能及时找到替代品种或产业，将会影响农民持续增收。特别是对一些主要靠产业扶贫实现脱贫的地区和农户，其后果既不利于巩固脱贫攻坚成果，也不符合脱贫不脱政策的要求。湖南、广西等地反映，发展经济作物刚刚让农民实现脱贫，马上要求“退经还粮”，干部群众都很难接受。松阳县副县长介绍，从上世纪90年代开始，当地就有农户在农田种植茶叶，农民已形成种植习惯，地方也已形成了十多万亩茶园和较为完整的配套产业链，年产值超过百亿元，如果强制恢复种粮将对整个产业链造成冲击，对农民增收的影响也很大。 

　　二是引导农民种粮缺乏有效手段。多年来，一些农民综合考虑成本、效益等因素，选择少种粮或不种粮的现象一直存在。地方同志反映，现行法律明确规定，农户有生产经营自主权，政府不得干涉农民自主安排的生产经营项目；永久基本农田不能发展林果业和挖塘养鱼，但没有规定必须种粮。有的基层同志认为，处置耕地“非粮化”工作一旦过头或走偏，就可能侵害农民生产经营自主权，而且对农民来说，为了增收种植经济作物合情合理合法，要求农民改种粮食的底气不足。也有地方同志诉苦，为完成处置耕地“非粮化”任务，不得不多种手段齐上，既要宣传引导，也要想办法推动，还要给农户补偿。松阳县反映，县里为退茶还粮的农户每亩补偿1万元，同时为了种粮还要引导土地经营权流转，每亩补贴400元流转费和160元社会化服务费。按此标准，如果本县粮食生产功能区约2万亩茶叶全部退出还粮，需要补偿2亿多元，县财政很难承担。 

　　三是配套政策和工作机制还不健全。各地对耕地“非粮化”的界线把握尚不统一，如哪些耕地“非粮化”情况必须处置、粮食和其他作物轮作是否属于耕地“非粮化”等，各地都有不同看法。永久基本农田和粮食生产功能区虽已划定，但如何保障其用于粮食生产，还缺乏行之有效的具体措施。审计监督等部门的整改要求严，主管部门和地方政府工作压力大，需要进一步加强协同配合，保持步调一致。浙江审计要求2022年底前完成粮食生产功能区耕地“非粮化”处置，但到今年6月底，有的县仅仅完成了1.6% 的处置任务。此外，耕地“非粮化”监测预警手段比较单一。湖南反映，由于经费和技术手段不足，耕地“非粮化”排查统计主要由乡村基层人员通过人工调查完成，很多县信息资料不完善，统计有缺漏，难以及时发现新增耕地“非粮化”情况。 

　　四是永久基本农田划定有待优化。调研中发现，一些地方不同程度存在永久基本农田“上山下海”、边界不明等问题，进而影响到粮食生产功能区的划定。广西大化县反映，要完成全县30万亩基本农田划定任务，不得不把一部分坡度大于25度的耕地划入基本农田。一些村干部和农户反映，不知道永久基本农田和粮食生产功能区的边界，所以一般按照习惯进行种植。一些新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体在流转土地经营权时，对土地的性质和类型也不清楚。有的地方把一些不适宜种粮的耕地划为永久基本农田，加之当地缺乏适宜种粮的备用耕地进行补划，导致这些地区“非粮化”耕地退不出、种粮耕地补不上，防止耕地“非粮化”政策难以落地。 

　　五是部分耕地种粮条件较差。一些地区农田水利基础设施仍较薄弱，耕种条件差，不利于种粮。广西反映，全区近一半的耕地没有灌溉条件，而且现存灌溉沟渠老化、失修、废弃及“渗、透、漏”等问题严重，种粮效益难以保证，农民积极性不高，甚至抛荒。湖南多丘陵山区，很多地区的灌区、渠道、山塘等基础设施都是上世纪六、七十年代建设的，经过多年运行，设施老化、破损严重。宁远县反映，全县很多偏远山区水利设施仍然停留在“大雨怕垮、中雨怕淹、小雨怕漏、无雨怕旱”状态。  

　　上述问题表明，耕地“非粮化”的成因多种多样且交织叠加，处置耕地“非粮化”存量绝非一朝一夕之功。这项工作任务重、要求高、难度大，既考验能力，也考验耐心。当前，要防止工作中出现两种倾向：一是畏缩不前，等待观望；二是头脑发热，操之过急。现实中，后一种倾向更易引发新的社会矛盾，尤其需要防止。近年来，强迫农民调整种植结构的现象仍不时出现。处置耕地“非粮化”涉及面广，法律性、政策性、群众性都很强，更应未雨绸缪，避免发生此类现象。 

　　三、政策建议  

　　做好处置耕地“非粮化”工作，必须强化组织保障，落实粮食安全党政同责，压实地方政府重农抓粮的责任，确保《意见》不折不扣贯彻执行。必须政策导向鲜明，依法坚决遏制增量，分类处置存量。必须积极稳妥推进，尊重农民主体地位，善用支持引导；保持历史耐心，不搞整齐划一。必须完善政策体系，既要辅之以义，更要辅之以利，调动农民和新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体种粮的积极性、主动性。 

　　（一）摸清耕地“非粮化”底数。因地制宜科学界定耕地“非粮化”，以永久基本农田和粮食生产功能区粮食生产能力、粮食播种面积和耕地质量建设情况等为重点，构建指标体系，为测算不同地区耕地“非粮化”程度创造条件。深入开展耕地“非粮化”现状各地自查和全国检查，自查检查结果不排名次。指导各地抓好《意见》落实，既要严惩阳奉阴违，也要禁止层层加码。在稳定粮食播种面积、提高单产水平的前提下，支持各地发布永久基本农田和粮食生产功能区不纳入耕地“非粮化”处置的作物品种和间种套种轮作方式，稳定经营主体预期。 

　　（二）分类处置耕地“非粮化”存量。指导各地立足实际，妥善处置“非粮化”存量，防止引发农民减收等问题。对在永久基本农田上挖塘养鱼等破坏耕作层的生产经营行为，要依法坚决清退；对不破坏耕作层的“非粮化”行为，要通过市场手段引导其逐步退出，避免提不切实际的硬性时限要求。对签订了合法土地流转合同的规模经营主体，如其生产经营行为不属于立即清退范围，可以到合同期满再行处置。允许各地制定分期分批处置耕地“非粮化”方案，细化“时间表”“路线图”和工作举措，处置方案和工作进展应报上级365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载农村部门备案，以利监督检查。允许有条件的地方适当探索“粮食作物+经济作物”或“稻鱼”“稻虾”综合种养等生产模式，同步促进粮食增产和农民增收。加强对基层创新的评估提炼，如浙江湖州、广西上林等地做法，总结推广处置耕地“非粮化”的新思路、新路径。 

　　（三）调整优化永久基本农田。严把质量关，实事求是地剔除不具备划定条件的基本农田，利用国土调查成果等重新补划其他地块。针对部分地区没有地块可补划的实际情况，探索开展跨县市甚至跨省补充同质等量基本农田试点。在退补平衡基础上，允许把划定不科学的永久基本农田，转划为一般耕地、园地或退耕还林还草。应全面普及永久基本农田和粮食生产功能区保护标志建设，做到地块四至标志清晰，强化资源的专用性。 

　　（四）建立防止耕地“非粮化”长效机制。综合运用卫星遥感等现代信息技术，定期对全国耕地种粮情况进行监测评价，建立耕地“非粮化”情况通报机制。尽快出台《粮食安全保障法》，修订《基本农田保护条例》，明确防止耕地“非粮化”具体要求。鼓励各地制定粮食生产功能区保护办法，制定耕地“非粮化”处置措施。加快制定推广土地经营权流转合同示范文本，约束流转主体生产经营行为。加大法律政策宣传力度，激发各类365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体保护耕地和种粮的积极性、自觉性和荣誉感。 

　　（五）加大粮食生产支持力度。中央财政应加大对粮食生产功能区、粮食安全产业带、永久基本农田的投入力度，地方财政支持365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载生产要以粮食为主。以粮食生产功能区为重点，提升高标准农田建设补助标准，扩大建设规模，建立风险保障体系，对因灾等损毁的农田及时修复。应用新技术、新模式，结合土地整理项目，对弃耕撂荒耕地进行治理，改善耕作条件。加快完善政策性365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载保险支持政策，重点发展粮食作物完全成本保险和收入保险。探索“利益+荣誉”的种粮奖补激励机制，进一步强化对从事粮食生产的家庭农场、合作社等新型365bet娱乐场客户端_365bet娱乐场体育在线_约彩365app官方版下载经营主体的支持。